财政部11月10日出台《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金〔2017〕）92号），号称史上最严的PPP政策，对PPP的规范化提出了严格、明确的标准，文件对新入库项目提出严格标准，要求对已入库项目集中进行清理，为便于大家工作，今天，组织大家集中对文件精神进行学习，讨论。

一、92号文的主要内容

92号文提出了规范项目库管理的三大举措：一是实行分类管理。将项目库按阶段分为储备清单和项目管理库，储备清单内的项目重点用于孵化和推介，项目管理库内的项目要接受严格监管，确保全生命周期规范运作。二是统一新项目入库标准。明确不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制的项目不得入库，提升入库项目质量。明确下一步政策方向，即优先支持通过PPP模式盘活存量公共资产，审慎开展政府付费项目，防止财政支出过快增长，突破财政承受能力上限。三是组织开展已入库项目集中清理。组织各地财政部门将操作不规范、实施条件不具备、信息不完善的项目清理出库，推动各地建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，提升项目库信息质量和管理水平。

二、92号文件相关问题解读

1、按照项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库，将处于识别阶段的项目，纳入项目储备清单，重点实施项目孵化和推介；将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库，按照PPP相关法律法规和制度要求，实施全生命周期管理，确保规范运作。

具体解读：原来项目库包含储备库、执行库和示范库，其中储备库和执行库并未明确划分。这次92号文把项目库分为了项目储备清单和项目管理库，把处于识别阶段的项目统一纳入项目储备清单进行孵化和推介，只有进入项目准备、采购、执行和移交阶段的项目纳入项目管理库进行管理，所以这一次界限划分就更清晰了，识别阶段的项目，只是做了一些初步准备，只能纳入项目储备清单，项目管理库依然按照项目完成阶段分为准备、采购、执行、移交四阶段，完成前期审批手续，并做了完整的实施方案和两个评价，同时通过评审和论证的项目进入准备阶段，完成采购程序项目进入采购阶段，完成合同签订进入执行阶段，运营期结束进入移交阶段。

2、严格项目管理库入库标准和管理要求，建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库，不断提高项目管理库信息质量和管理水平。

具体解读：财金2015年57号文《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》中，已经提到了示范项目能进能出的示范机制，但是并没有在文件中提到关于项目库能进能出的规定。这次92号文中明确提到了动态调整的常态化管理机制，及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库，所以说以后能进能出的项目库的管理原则已经被进一步明确了。

3、严格新项目入库标准，新入库的项目优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，要严格按照三个标准衡量，不符合标准的不得入库。具体如下：

（1）对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。

具体解读：这句话体现目前财政部对PPP项目的政策方向，一个是对存量项目是优先支持的，这个主要是化解地方政府债务的要求（通过ROT、LOT方式），另外一个是审慎开展政府付费类项目，主要也是考虑到政府付费类项目是使用财政资金来支持的，需要严格控制政府的付费责任，所以提出了审慎开展，但不是政府付费类项目就不能再做了，之前网上有人提出纯工程类项目不能做了，但是从文件精神来看并没有说纯工程类项目不能做了，而是对政府付费类项目开展时要注意做到，一是对财政支出责任占公共财政支出的10%是上限，不得突破，二是财政可承受能力评价要做到评价方法合规，一般公共财政支出增长速度科学合理，支出责任统计准确、完整。三是要做到平滑财政支出，防止人为调整支出责任，出现财政支出责任支出年度中忽高忽低问题。四是要考虑财政实际支出落实能力，要控制在承受能力之内，不能出现债务风险。五是要建立完整的绩效考核机制，防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务，使PPP异化为拉长版BT。

（2）不适宜采用PPP模式实施项目，包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形

具体解读：“关于不属于公共服务的、政府不负有提供义务的，如商业地产开发和招商引资项目”如何理解，一方面纯商业的项目肯定不行，必须通过招商引资的手段，通过投资人实施，不能通过PPP实施。比如说大的购物商场、影院。另一方面指整体开发项目中主要为商业部分，公共服务项目比重很小，也不应包装为PPP项目实施，但是公共服务类项目中有一部分经营项目是为公共服务类项目提供服务的，可以作为对价按照PPP模式实施，在项目可行性研究报告中应说明该部分商业配套的必要性和可行性。12月5日发改委、国土资源部、环保部、住建部联合印发《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设若干意见》中规定县级政府综合债务率超过100%的风险预警地区，不得通过融资平台公司变相举债立项建设，综合考虑特色小镇和小城镇吸纳就业和常住人口规模，从严控制房地产开发，防范“假小镇真地产”，由此，今后利用特色小镇搞房地产项目肯定不行按照PPP模式运作。

关于“仅涉及工程建设，无运营内容的，”如何理解。运营包含的面是很广的，运营包含维护、维养、经营等，产生收益的可以说是经营，不产生收益的，比如说市政道路，里面还有对道路的维护维养，包括医院、学校的项目，有对物业的维养，这些都属于运营，这些工程建设项目赋予一定运营内容，是否今后就不能做PPP，从文件本身没有明确不行，因为文件本身没有否定政府付费和可用性付费方式，业内专家解读也各抒己见，有认为今后不应再做的，有认为可以继续做到，没有统一的答案，这个可能还需财政部进一步明确，但是今后纯工程类项目，通过包装给予一定运营内容采取PPP模式操作肯定不是财政部鼓励的方向，今后会受到显著影响，也就是之前讲到文件审慎开展政府付费类项目。

（3）前期准备工作不到位，包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

具体解读：这句话很好理解，新建、改建项目没有履行立项审批手续，存量项目国资部门没有审批的，以及资产没有按照相关程序的评估的，物有所值评价和财政承受能力论证没有通过的均不能入库。

（4）未建立按效付费机制，包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。

具体解读：第一句话“通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的”，可以理解为，财政部没有否定政府付费类项目，但要求政府付费要与项目绩效考核结果挂钩，强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果，防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务。第二句话“政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的”， 要求政府付费应在项目合作期内连续、平滑安排，防止为多上项目将财政支出责任过度后移，加剧以后年度财政支出压力、导致代际失衡，同时也防止将财政支出责任集中前移，使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出。第三句话“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的”，这一条主要是防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义，提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务，弱化项目运营绩效考核的约束力。可以理解为未来项目建设成本和运营成本与绩效考核挂钩低于30%肯定不行。由于30%之前并没有很明确设定标准，所以并不涉及既往项目，只是对新入库项目所做的规定，已入库项目低于30%的项目此次不在清理出库范围内。

4、集中清理已入库项目

集中清理已入库项目的七种情形，其中列在文件中的有五种，另外引入了新入库三个标准中的前两种。

（1）不符合新入库项目标准中的不适宜采用PPP模式实施和前期准备工作不到位项目将被清理出库。

（2）未按规定开展“两个论证”。主要为两类情况;一是已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的将被清理出库，但是2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外，二是虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的将被清理出库。针对财政承受能力论证和物有所值评价，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金〔2015〕21号）、《PPP物有所值评价指引》的通知（〔2015〕167号），要依据这两个文件精神自查，看是否符合要求，不符合要求，需要整改完善，整改不了的清理出库。

（3）不宜继续采用PPP模式实施。主要为三类情况：一是入库之日起一年内无任何实质性进展的清理出库，2016-2017年转入项目管理库后截止目前一年内无进展此次清理出库，二是已完成前期审批手续，完成一案两评，尚未进入采购阶段，但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的实施清理出库，也就是说已超过10%项目不能继续实施，三是项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。

（4）不符合规范运作要求。主要为五种情况：一是未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的清理出库，重点关注融资平台是否已整改，是否对外公布不承担政府融资功能。二是采用建设-移交（BT）方式实施的项目清理出库，重点关注项目是否采用BTO方式。三是采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的，重点关注招标文件中是否存在明显违规排他条件。四是未按合同约定落实项目债权融资的清理出库，重点关注社会资本是否按合同约定落实项目债权融资义务，没有按期履行合同，实际已经违约的可清理出库。五是违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。重点关注三个问题第一政府方和社会资本方是否按照合同约定时间和金额足额缴纳项目资本金，未按照合同约定时间和金额缴纳资本金的要清理出库，第二已缴纳资本金是不是自有资金，资本金为债务性资金要清理出库，资本金是否为债务资金主要看资金的来源，例如，明股实债的基金以及借款都不行。第三社会资本中选后自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务，社会资本方和其下属基金公司联合中标行不行。主要看基金公司是否以股权出资入股，将来如何退出，明股实债肯定不行，还有部分联合体参与方只承揽项目施工或设计任务、不实际出资入股的要清理出库。

（5）构成违法违规举债担保。主要为四种情况：一是由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的清理出库；二是政府向社会资本承诺固定收益回报的清理出库；三是政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的清理出库；四是存在其他违法违规举债担保行为的清理库。

（6）未按规定进行信息公开。主要指违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的；未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。

三、整改时限要求

各级财政部门开展集中清理工作，成立集中清理专项工作组，制定工作方案，明确任务分工、工作要求和时间进度，落实专人负责，可邀请专家参与，要求于2018年3月31日前各省完成本地区项目管理库集中清理工作，对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。