各县市人民政府，自治州医改工作领导小组成员单位，州政府有关部门：

《自治州贯彻落实<自治区全面深化医药卫生体制改革的实施意见>实施方案》已经州人民政府研究同意，现印发你们，请认真贯彻执行。

昌吉回族自治州人民政府办公室

2016年3月1日

自治州贯彻落实《自治区全面深化医药卫生

体制改革的实施意见》实施方案

为认真贯彻落实自治区深化医药卫生体制改革工作电视电话会议和《自治区关于全面深化医药卫生体制改革的实施意见》（新政办发〔2015〕100号）精神，进一步深化我州医药卫生体制改革，加快建立基本医疗卫生制度，不断提高人民群众健康水平，现结合我州实际，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想

以党的十八届五中全会精神为指导，把深化医改作为保障和改善民生的重要举措，将公平可及、群众受益作为改革出发点和立足点，坚持保基本、强基层、建机制，坚持以维护人民群众健康和社会效益为目标，充分发挥政府职能和市场机制作用，聚焦体制机制创新，统筹推进医疗、医保、医药改革，着力解决群众看病就医问题，加快健全基本医疗卫生制度，努力建设人民满意的医疗卫生事业。

（二）基本原则

坚持强基层和体现公益性。必须始终把“回归公益性、调动积极性、群众得实惠”作为改革的出发点和落脚点，提高基本医保、基本药物、基本医疗、基本公共卫生服务能力，促进人人享有基本医疗卫生服务，体现保基本、强基层和公平可及，增强人民群众对医改成果的认同感。

坚持整体联动，统筹协调推进。实行三医联动、内外联动、上下联动、区域联动，统筹推进医疗保障、医疗服务、药品供应、公共卫生、监管体制综合改革，发挥政策叠加效应，增强改革的系统性、整体性、协同性。

坚持问题导向，创新体制机制。在中央和自治区确定的改革方向和原则下，抓住事关医改全局、涉及重大利益调整、亟需探索突破的改革“瓶颈”，以公立医院改革为重点，以破除以药补医为突破口，着力在改革医保支付方式、建立分级诊疗制度、推动人事编制、收入分配、管理体制改革以及完善医药价格形成机制、药品供应保障机制等方面大胆创新，突破政策障碍和利益藩篱，建立符合实际、可持续发展的体制机制。

坚持分类指导，因地制宜。立足州情，从实际出发，加强分类指导，下放相关权限，鼓励县市因地制宜探索创新，并在不断学习借鉴、总结完善中有效推动医改各项工作，避免“一刀切”和一蹴而就。

（三）阶段目标

全面深化医药卫生体制改革，以破除以药补医为切入点，探索建立现代医院管理制度、分级诊疗制度和全新的公立医院运行机制，不断健全基本医保、大病保险和医疗救助制度，完善药品供应保障体系，提升基本公共卫生和医疗服务能力，进一步提高人民群众健康水平。2017年，初步建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制，为建成覆盖城乡居民、可持续的基本医疗卫生制度夯实基础。

二、重点任务

（一）全面深化公立医院改革。在全州所有县市全面推开县级公立医院综合改革。

1．破除以药补医，建立科学补偿机制。所有县级公立医院全部取消药品加成（中药饮片除外），实行零差率销售。对公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道，通过合理调整医疗服务价格、加大政府投入、改革医保支付方式、降低医院运行成本等建立科学合理的补偿机制。对医院的药品贮藏、保管、损耗等费用按药品价格的3%计算列入医院运行成本，由财政予以补偿。取消药品加成，实行零差率，由此减少的收入由各级财政投入分担20%、调整医疗技术服务价格弥补70%、医院通过加强核算和节约成本分担10%。改变公立医院收入结构，提高业务收入中技术劳务性收入比重，降低药品和耗材收入比重，完善医药费用管控制度。到2017年，县级公立医院药品、医用高值耗材收入占医院总收入的比重控制在35%左右。（各县市人民政府，州卫生局、财政局、发改委、人力资源社会保障局负责）

2．进一步理顺医疗服务价格。在保证公立医院正常运行、医保基金可承受、群众负担不增加的前提下，坚持“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，合理降低药品、耗材、大型设备检查等价格，提高诊疗、手术、护理等体现医务人员劳务价值的医疗服务价格，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。认真贯彻实施自治区《关于医疗服务价格调整意见》，州发展改革委会同财政、卫生、人力资源社会保障等部门做好政策衔接和贯彻落实，加强监督和考核。（各县市人民政府，州发改委、人力资源社会保障局、财政局、卫生局负责）

3．深化编制人事制度改革。在县市现有编制总量内合理核定公立医院编制总量，建立动态调整机制，创新机构编制管理方式。按照州、县市、乡镇（街道）、社区公立医疗卫生机构区别对待的原则稳妥推进。州级逐步实行编制备案制管理，县及县以下综合各种因素，在条件成熟后逐步推进。实行全员聘用制度和岗位管理制度，坚持因事设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，推动人员管理由固定用人向合同用人转变、由身份管理向岗位管理转变。在岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面，对编制内外人员待遇统筹考虑，按照国家规定推进养老保险制度改革。落实医院用人自主权，对医院急需紧缺的高层次人才，医院可按照自治区事业单位面向社会公开招聘有关政策和程序，采取考核的方式公开招聘，并将招聘结果报有关部门审核，机构编制、人力资源和社会保障、卫生、纪检监察等部门要发挥好管理和监督职能。（各县市人民政府，州党委编办，州人力资源社会保障局、卫生局、财政局、监察局负责）

4．建立符合医疗卫生行业特点的薪酬制度。各县市可先行探索制定县级公立医院绩效工资总量核定办法，着力体现医务人员技术劳务价值，合理确定医务人员收入水平。实行绩效工资制度，完善收入分配激励约束机制，做到多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。建立绩效工资总量的动态调整机制，绩效工资总量与服务质量、数量和患者满意度挂钩，与医疗服务收入（不含药品、耗材收入和大型设备检查收入）占医院总收入的比重挂钩，与控制基本医保费用增长挂钩，与控制医院资产负债率挂钩，力争到2017年人员经费支出占业务支出比例不低于40%。严禁将院长收入与医院的经济收入直接挂钩。严禁给科室和人员设定创收指标，医务人员薪酬不得与医院的药品、耗材、大型设备检查等业务收入挂钩。（各县市人民政府，州人力资源社会保障局、财政局、卫生局负责）

5．积极推进分级诊疗。按照国家建立分级诊疗制度的政策要求，综合运用价格、医保支付、绩效考核等手段，构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。加快建立基层首诊、双向转诊制度。落实基层首诊，基层医疗卫生机构提供基本医疗和转诊服务。围绕医疗机构功能定位和服务能力，研究制订不同级别和类别的医疗机构疾病诊疗范围，形成急性病、亚急性病、慢性病分级分类就诊模式。制定常见病种入（出）院标准、转诊办法，落实医保支付向基层倾斜政策，拉开不同层级医疗机构医保住院起付线与报销比例。落实一般诊疗费补偿，鼓励一般常见病、多发病到基层医疗机构诊治，引导患者到基层医疗机构就诊。到2016年底，县域内就诊率不低于90%。建立县级公立医院与基层医疗卫生机构之间的便捷转诊通道，县级公立医院为基层转诊患者提供优先就诊、优先检查、优先住院等便利。逐步完善双向转诊程序，重点畅通慢性期、恢复期患者向下转诊渠道，推进急慢分治格局的形成。探索建立高血压、糖尿病等慢性病诊疗服务和结核病综合防治管理模式。做好自治区推进的慢性病常用药物集中带量采购纳入到基本药物目录和纳入医保报销范围的工作，为慢性病患者在基层就诊创造条件。实施医疗服务行动计划，切实改善人民群众就医感受。着力提升基层服务能力。按照“填平补齐”原则，进一步加强基层医疗卫生机构基础设施建设，研究制定“十三五”基层医疗卫生服务体系建设总体规划。加快推进村卫生室、乡镇卫生院标准化建设。启动实施社区卫生服务提升工程。抓好县医院和县中医院综合能力提升工作。完成基层中医药服务能力提升工程。加强全科医生队伍建设，推进全科医生签约服务。（各县市人民政府，州卫生局、发改委、人力资源社会保障局、财政局负责）

6．加强绩效考核和评估。按照国家和自治区制定县级公立医院综合改革效果评价实施方案和指标体系，强化对公立医院改革效果的考核评估，建立以社会效益、工作效率为核心的人员绩效考核制度。按照自治区即将出台《自治区公立医院绩效考核指导意见》。加快制定和完善我州具体的公立医院绩效考核办法和评价体系。公立医院绩效考核核心内容应包括医院功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等指标。定期组织公立医院绩效考核以及院长年度和任期目标责任考核，考核结果向社会公开，并与财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩。对医务人员绩效考核重点突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度。考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升及个人薪酬挂钩。对未推进改革的减少和取消财政补助。各县市可组建第三方评价体系，提升考核的客观公正性。2016年起将公立医院改革工作纳入县市人民政府绩效考核内容。（各县市人民政府，州医改办、卫生局、人力资源社会保障局、财政局负责）

7．加快建立和完善现代医院管理制度。加快政府职能转变，探索建立统一高效、权责一致的政府办医体制，明确政府及相关部门的管理权力和职责。创新管理方式，从直接管理公立医院转为行业管理，强化政策法规、行业规划、标准规范的制定和监督指导职责，完善决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的法人治理结构。各县市要组建由政府负责牵头，政府有关部门、部分人大代表和政协委员，以及其他利益相关方组成的管理委员会，履行政府办医职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等，委员会办公室设在同级卫生行政部门。实行党委（管委会）领导下的院长负责制，落实公立医院人事管理、内部分配、运营管理等自主权。明确院长任职资格条件，健全院长选拔任用制度，鼓励实行院长聘任制，推行院长职业化、专业化。进一步推进公立医院去行政化，逐步取消医院的行政级别。优化内部运行管理，构建以战略规划、全面预算、绩效考核、质量管理、财务管理、资产管理、审计监督为核心的专业化、精细化管理制度。加强公立医院党建工作，健全医院内部决策执行监督机制。（各县市人民政府，州党委编办，州卫生局、人力资源社会保障局负责）

8．探索组建医疗集团及医疗联合体（以下简称医联体）。探索建立符合我州州情、多种形式的医联体，实现城乡医疗统筹。州域内以昌吉州人民医院、昌吉州中医医院为龙头，鼓励与二级医院、社区卫生服务中心建立城市医联体。县域内以县医院为龙头，在基层医疗卫生机构行政隶属关系、管理体制不变的前提下，建立包括县、乡、村三级医疗卫生机构在内的县域医联体，形成县带乡、乡带村“三位一体”的医疗服务格局。县市人民政府出台县、乡、村医联体具体实施办法，促进医生和患者向基层下沉，提高基层医疗机构服务水平。在医联体内探索管理、运行和评价等机制，建立重点专科对口扶持机制、医师多点执业机制、区域信息联网机制、业务指导机制、医疗质量和检查结果统一标准、双向转诊绿色通道、连续性健康管理服务模式，达到强化公立医院公益性质、提高医疗服务体系宏观效率、促进分级就诊模式形成和提高社区卫生服务机构服务能力的目标。在医联体内建立分工协作机制，通过技术骨干到基层医疗卫生机构轮岗、远程医疗等形式，推动优质医疗卫生资源优化整合、合理流动、下沉基层，引导患者在基层首诊、康复治疗。建立医联体内各级医疗机构之间的收益分配、责任与风险分担机制，在大型公立医院和二级医院、基层社区卫生服务中心之间形成利益共同体和责任共同体。（各县市人民政府，州卫生局、人力资源社会保障局、发改委、财政局负责）

9．落实政府投入责任。县市人民政府要建立和执行符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用及政策性亏损补贴等投入制度，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。县市财政要调整支出结构，切实加大投入，增加的政府投入纳入财政预算。同时加强预算绩效管理，强化财政补助与公立医院绩效考核结果挂钩。（各县市人民政府，州财政局、卫生局、人力资源社会保障局、发改委负责）

（二）加快完善全民医保制度。

1．健全基本医疗保障体系。建立健全与我州经济发展水平和居民收入状况相适应的可持续筹资机制，稳步提高医保筹资和保障水平。城镇居民和新农合政策范围内住院费用支付比例分别达到70%和75%左右。进一步完善城镇职工、城镇居民医保及新农合报销目录动态调整机制，缩小政策报销比和实际报销比之间的差距。稳步提升新农合统筹层次，整合城乡居民基本医保制度，探索推进医保管理体制和运行机制改革，逐步建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。进一步做好疆内异地就医费用直接结算，落实新增三省市推进跨省异地安置退休人员住院医疗费用直接结算。建立健全医保诚信服务体系、医保基金使用绩效评估和医保基金支付机制，完善医疗保险监控系统，防范医保欺诈行为，提高基金绩效和管理效率。（各县市人民政府，州人力资源社会保障局、卫生局、财政局负责）

2．建立健全城乡大病保险制度。按照自治区即将出台的《自治区开展城乡居民大病保险工作的实施方案（试行）》，2016年12月底，统筹建立城镇职工重特大疾病保障制度。继续做好农村儿童白血病等22类64个病种的重大疾病保障工作。大病保险对患者经基本医保支付后需个人负担的合规医疗费用实际支付比例达到50%以上。完善职工补充医疗保险措施。整合城乡医疗救助制度，健全“一站式”即时结算机制。重点救助对象年度救助限额内住院自付费用救助比例不低于70%。开展重特大疾病医疗救助工作，提高重大疾病保障水平。建立健全疾病应急救助制度，切实发挥托底救急作用。做好基本医保、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助和商业健康保险等各项制度的有效衔接，筑牢重特大疾病保障网。（各县市人民政府，州医改办、卫生局、人力资源社会保障局、民政局、总工会、残联，州保监协会负责）

3．深化医保支付制度改革。推行总额控制下的按病种付费、按人头付费、按服务单元付费的复合型付费方式。2016年扩大到60%以上出院病例数；缩短预付和后付两种完全不同性质付费方式双轨并行的时间，到2017年全面实行。建立完善医保经办机构和定点医疗机构之间的谈判协商机制与风险分担机制。逐步将医保对医疗机构服务监管延伸到对医务人员服务行为的监管。充分发挥医保对供需双方的引导作用，努力实现医保托得住、患者付得起、医院有动力。推进商业保险机构受托办城乡居民大病保险，努力提供“一站式”服务，力争在2016年实现大病患者的出院即时结算。（各县市人民政府，州人力资源社会保障局、卫生局，州保监协会负责）

4．大力发展商业健康保险。贯彻落实《国务院办公厅关于加快发展商业健康保险的若干意见》。鼓励商业保险机构参与各类医疗保险经办服务。大力发展与基本医疗保险有机衔接的商业健康保险，加快发展医疗执业保险。探索建立适合我州基层医疗机构的医疗风险分担机制，推进政府办基层医疗机构积极参保，降低医疗机构和医务人员执业风险。鼓励和引导非公立医疗机构参保。（各县市人民政府，州保监协会，州人力资源社会保障局、卫生局负责）

5．持续规范医疗服务行为。根据县级公立医院功能定位和实际技术能力，明确诊疗病种范围，建立适宜的临床路径、处方集和诊疗规范，规范处方行为，控制过度检查、过度治疗。2017年，实施临床路径管理的病例数在全州二级以上公立医院达到入院病例数的70%、出院病例数的50%。进一步加强抗菌药物临床使用管理，规范医疗机构用药行为。进一步加强医疗质量和医疗技术管理，完善医疗质量管理与控制体系，健全医疗机构评价评审制度，保障医疗服务质量和安全。支持商业健康保险机构参与到医院质量监管和评价、医疗服务定价等活动中来，发挥商业健康保险费率调节机制对医疗费用和风险管控的正向激励作用，有效降低不合理的医疗费用支出。（各县市人民政府，州卫生局、人力资源社会保障局，州保监协会负责）

（三）健全药品供应保障机制。

1．做好公立医院药品集中采购工作。认真落实自治区即将出台的《自治区公立医院药品集中采购实施方案》，推进药品网上集中采购工作。加强药品集中采购工作监督管理，严格执行自治区药品采购要求，提高我州公立医院药品集中采购工作水平。加强集中采购药品质量监督检查，确保药品供应质量。（各县市人民政府，州卫生局、食品药品监督管理局负责）

2．降低医院药品、耗材费用和设备检查费用。建立价格高、用量大、非治疗辅助性重点药品监控目录。落实自治区对部分药品建立价格谈判机制，通过谈判降低部分专利药品、独家生产药品价格。（各县市人民政府，州卫生局负责）

3．保障药品供应配送。提高基层特别是农村和边远农牧地区药品配送能力，鼓励各县市结合实际推进县乡村一体化配送，提高采购配送集中度。加强过程监控，签订阳光协议，对违规供应商实行黑名单制。进一步完善短缺药品供应保障和预警机制，及时分析研判药品供应保障形势，做好供需衔接。推进医疗信息系统与国家药品电子监管系统对接。（各县市人民政府，州卫生局、经信委、发改委、食品药品监督管理局负责）

（四）深化基层医疗卫生机构综合改革。

1．巩固完善基层医疗卫生机构运行新机制。推进县乡村卫生服务一体化管理，一体化管理率达到95%以上。有序推进非政府办基层医疗卫生机构实施基本药物制度。落实对基层医疗卫生机构的补助政策，完善绩效考核分配办法，加强量化考核和效果考核，主要考核管理绩效、服务质量和数量、合理用药、医疗费用控制、转诊率、公共卫生服务完成情况和群众满意度等，考核结果与工资总额、财政补助、医保支付以及当年补助总额、下年度补助经费预拨比例挂钩。（各县市人民政府，州医改办、卫生局、财政局、人力资源社会保障局负责）

2．加强乡村医生队伍建设。继续落实自治区农村订单定向医学生免费培养项目，完成每年自治区下达的任务；落实乡村医生多渠道补偿政策。将财政对农村地区新增的基本公共卫生服务补助资金，重点向乡村医生倾斜，提高乡村医生收入。对艰苦边远地区乡村医生加大补助力度，落实乡村医生养老保险政策。（各县市人民政府，州卫生局、人力资源社会保障局、财政局负责）

（五）推进卫生信息化建设。落实自治区全面实施自治区基层医疗卫生信息化建设项目，配合做好人口健康信息平台所需相应数据，逐步实现公共卫生、医疗服务、医疗保障、计划生育、药品管理、综合管理、卫生计生统计、应急处理8大应用系统业务协同，促进数据整合和信息共享。积极推动远程医疗系统建设，提高优质医疗资源可及性。（各县市人民政府,州人口计生委、卫生局、发改委、经信委负责）

（六）加强卫生人才队伍建设。

1.全面落实住院医师规范化培训制度。实施住院医师规范化培训。2016年起，三级医疗机构新进本科及以上学历医学毕业生接受住院医师规范化培训率达到100%，二级以下医疗机构新进本科、专科学历毕业生规范化培训人数达到40%。推动三级综合医院设立全科医学科。启动专科医师培训试点工作。（各县市人民政府，州卫生局、人力资源社会保障局、教育局、财政局负责）

2．大力推进全科医生培养工作。加强以全科医生为重点的基层卫生人才培养，继续组织实施全科医生转岗培训和助理全科医生培训。加大急需紧缺人才和高层次人才培养培训力度。（各县市人民政府，州卫生局、发改委、人力资源社会保障局、教育局、财政局负责）

（七）提高基本公共卫生服务均等化水平。