昌吉州国有企业“十四五”发展规划

（2021-2025）

目录

第一章“十三五”回顾

一、主要的成绩

（一）国有经济持续健康发展

（二）以管资本为主的国有资产监管体系初步建立

（三）国有企业改革发展取得积极进展

二、存在的问题

第章 发展环境分析

一、发展机遇

二、面临的挑战

第三章 总体战略

一、指导思想

二、基本原则

三、功能（职责）定位

（一）州国资委的职责定位

（二）监管企业功能定位

四、重构国资监管总体架构

五、改革发展目标

六、总体发展战略核心内容

（一）围绕一个中心

（二）增强两大动力

（三）实施四大战略 

（四）完成四大任务

第四章 重点工作任务

一、形成以管资本为主的国有资产监管体制

二、完善中国特色现代企业制度

三、推进国有资本布局优化和结构调整

四、积极稳妥深化混合所有制改革

五、健全市场化经营机制

六、推动新时代国有企业高质量发展

七、加强国有企业党的领导和党的建设 

第五章 保障措施

一、加强组织领导

二、健全规划体系

三、加强政策支持

四、强化资金保障

五、加强国资委自身建设 

附录：“十四五”时期国资国企改革发展量化指标

附录：“十四五”重大项目规划表

州国有企业“十四五”发展规划

（2021-2025）

昌吉州国有经济发展“十四五”规划（2021-2025年）是“十四五”时期州国资委国资国企改革发展的战略性、前瞻性、导向性的总体安排部署，是州国资委履行职责、制订年度工作计划的重要依据，是引导监管国企改革发展的重要指引。 

第一章“十三五”回顾

一、主要的成绩

“十三五”时期，州国资委在州党委、州人民政府正确领导下，认真贯彻党中央深化国资国企改革的政策精神，紧紧围绕州党委、州人民政府决策部署，积极完善国资监管体系，深化改革国有资本授权经营体制，着力优化国有经济布局结构，大力发展混合所有制经济，突出抓好国有企业内部改革，有力地促进了国有资产保值增值，增强了国有企业活力，提高了国有资本运营效率，顺利完成了“十三五”规划的目标任务，为自治州经济社会发展做出了贡献。

（一）国有经济持续健康发展

州直国有经济发展速度加快，规模质量效益显著提升。截至2020年末，州国资委监管企业资产总额280.7亿元、净资产35.4亿元，分别是“十二五”期末的3.63倍和2.12倍，年均分别增长29.45%和16.26%；实现营业收入68亿元、利润0.64亿元，分别是“十二五”末的2.2倍和1.28倍，年均分别增长17.08%和5.06%；企业规模不断壮大，出现了资产规模超百亿元、达到235亿元资产规模的昌吉州国有资产投资经营集团有限公司。营业收入过10亿元的企业由“十三五”期间的1家增加到2家。截止“十三五”末，州本级和县市（园区）的国有企业（含独资、控股、相对控股的一级及一级以下企业，下同）233户。其中州本级监管企业56户。56户中一级企业6户，二级企业41户，三级企业9户。县市（园区）监管企业177户，177户中一级企业58户，二级企业82户，三级企业31户，四级企业6户。

（二）以管资本为主的国有资产监管体系初步建立

1.国资监管的制度体系建设不断完善。按照“1+N”顶层设计并结合自治州国资国企发展实际，新增、修订并印发国资监管各项制度、办法、指导意见等合计41项，基本理清了管资本的制度体系和脉络，为深化国资委管资本的职责定位提供了制度保证。

2.监管企业功能界定和分类改革工作有序推进。报请州党委同意，制定了分类改革的实施方案，按商业类和公益类进行了分类，基本明确了监管企业的功能定位，为分类监管奠定了基础。

3.国有资本授权经营体制成功试点。制定下发了《昌吉回族自治州本级国有资本投资运营公司授权经营暂行办法》、《昌吉州国资委履职、监管事项清单》，授权昌吉州国有资产投资经营集团有限公司履行战略规划、投资运营、选人用人、工资总额、股权激励等出资人权力，明晰了国资委管资本的权力边界，缩短了企业决策链条，提高了决策效率。

4.州直党政机关、事业单位经营性资产集中统一监管工作成效显著。制订并实施《自治州国有经营性资产集中统一监管的实施意见》，有序完成了州质监局、州住建局、林业局所属企业国有资产州国资委集中统一监管；同时将空置的州直党政机关办公楼、企业化运营的事业单位资产划转到监管企业进行企业化、公司化运营，累计5431万元经营性资产纳入了国资监管范围，基本实现了州直党政机关、事业单位经营性资产集中统一监管。

（三）国有企业改革发展取得积极进展

1.混合所有制改革试点工作稳步推进。研究制定了《昌吉州国资监管企业混合所有制改革工作指引》，大胆试点国有控股新疆仓麦园有限责任公司员工持股、昌吉准东久康现代物流有限公司与民营资本的混合所有制改造。开启了面向金融、能源、公用事业、现代农业等成长性好、科技含量高、收益率稳定的国有资本投资、运营征程。参股的蓝山屯河、九禾种业等拟上市公司有望在“十四五”期间上市发展，国有资本的功能得到了放大，活力得到了增强。

2.国有企业转型升级力度加大。推动、引导国有资本投向实体项目、新商业模式项目，互联网汽车金融、检测检验、医药连锁、煤层气开发、互联网+文化旅游、物流供应链、产业援疆小镇等17个新业态、新经济投资项目得到初步布局。投入资金139亿元向实业投资发展，以市场为导向，创新驱动、高质量发展的步伐明显加快，转型升级步入快车道。 

3.国有资本市场化运作专业平台作用得到充分发挥。按照“存量变增量、资源资本化、资本证券化”的思路，搭建起了以昌吉州国有资产投资经营集团有限公司为核心的“借、用、管、还”一体化的综合性国有资本市场化运作平台，截止2020年10月底，在资本市场、金融机构累计融资664.77亿元，融资余额135.2亿元，为昌吉州产业引领、民生建设提供了有力的资金支持。

4.国有资本布局结构进一步优化。采取吸收合并，推动州城投集团、州能投集团合并到了昌吉州国有资产投资经营集团有限公司，使分散的业务、资本、资源、人才形成了合力。州国资委直接监管企业从9家吸收合并成6家。与此同时，调整国有资本集中在金融服务、公用事业、交通建设、检验检测、商贸物流、文化旅游、粮食加工等重点领域，国有企业的主业进一步明晰，引领作用进一步增强。

5.与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度、用人制度初步实施。国投集团等有代表性企业探索实行了以业绩为导向的绩效考核机制，引入薪酬调节系数、经营难度系数，定量评价、确定管理层薪酬水平。与此同时，企业内部用人制度改革不断深化，监管企业基本建立健全了各类管理人员公开招聘、竞争上岗等制度。

二、存在的问题

“十三五”期间，州国资委在国资国企改革发展上取得了一定的成绩，但仍然存在一些突出的困难和问题，主要表现在以下五个方面： 

（一）现代企业制度尚不完善。党的领导融入公司治理的决策、执行、监督各环节工作尚未完全实现制度化、规范化和程序化，加强党的领导和完善公司治理还未完全统一起来。落实董事会职权力度不够，董事会、董事的评价办法尚不完善，外部董事制度尚未落实。决策层与经营层的权责划分还存在权责不清、授权不明、激励约束不对等问题，经理层的作用发挥不够。管理体系和管理能力现代化的步伐比较缓慢，跟不上快速变化的内外部环境变化要求。

（二）国有经济整体实力有待进一步增强。虽有规模可观的资产，但低效、无效、变现能力较差的资产占有一定比重，预计占到资产总额的2%～4%，存在资产质量整体不高的问题；战略性新兴产业、高新技术产业领域分布较少，部分企业处于产业链、价值链的中低端，市场竞争力、影响力不强，存在产业发展水平较低问题；大部分实体企业的资产规模、营收普遍较小，市场竞争力、抗风险能力较弱，现金流、投资回报都不稳定，利润水平低，存在国有经济的效益较低、可持续能力差的问题。

（三）企业发展内生动力有待进一步提升。部分企业还停留在传统的思维上，抓项目、主动创新、开拓市场的竞争意识薄弱，与民营企业比起来差距较大，主动作为不够，存在市场化程度不足问题；绩效挂钩力度不够，尚未建立起完善的差异化业绩薪酬机制，企业领导人员的年薪制存在实事上的平均主义，导致国企员工的积极性、主动性不足，存在激励机制不完善问题。 

（四）高负债运营的不确定性风险加大。“十三五”后期的投资运营项目大多还在建设期、培育期，因化解政府隐性债务形成的土地资产、房产占资规模大且盘活乏力，昌吉州国有资产投资经营集团有限公司、昌吉州文化旅游投资集团有限公司等企业仍将高负债运营，资产变现、增加现金流和实现投资收益难度较大，高负债模式能否持续滚动发展是当下重中之重的问题。

（五）企业人才队伍建设有待加强。监管企业人才储备还不适应当前企业发展的需要，懂经营、会资本运作的企业领军人才、专业化的经营人才普遍匮乏，部分企业人员老化，专业能力严重不足，人才培养和引进力度亟待加强，在市场化背景下，如何创新激励机制、优化用人体制机制，以吸引优秀的职业化、专业化人才，将是国有企业实现转型升级、创新发展、高质量发展所必须解决的重要问题。

（六）国资监管的能力和水平有待进一步提高。有效监管与激发企业活力的矛盾依然存在，亟待建立更为科学、更具针对性的企业分类监管体系、授权经营体系。现有国资监管队伍的能力水平与形成以管资本为主的国有资产监管体制的要求还有差距，需要深入学习，深化领会，从监管理念、监管重点、监管方式、监管导向等方面全方位、根本性转变。

第二章 发展环境分析

一、发展机遇

（一）百年未有之大变局的重要战略机遇期。世界面临百年未有之大变局，我国发展仍处于并将长期处于重要战略机遇期，这是习近平总书记对世界发展大势和中国自身发展作出的重大判断。当前国际格局和国际体系正在发生深刻调整，全球治理体系正在发生深刻变革，国际力量对比正在发生近代以来最具革命性的变化，世界经济重心正在加快“自西向东”位移；新一轮科技革命和产业变革正在重塑世界；新兴市场国家和发展中国家国际影响力不断增强，国际力量对比更趋均衡；全球治理的话语权越来越向发展中国家倾斜，全球治理体系越来越向着更加公正合理的方向发展；世界文明多样性更加彰显，世界各国开放包容、多元互鉴成为主基调。大变局在带来大变数的同时，也带来了大机遇。

（二）我国经济长期向好的基本面没有变。改革开放40多年，我们探索建立起了社会主义市场经济条件下宏观调控制度体系和机制，积累了丰富经验，没有发生过经济衰退和危机，我国经济长期向好的基本面没有改变：从发展潜力和动能看，我国正处在新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程中，经济社会发展、生态环境和人民生活水平同发达国家相比还有较大差距，满足人民日益增长的美好生活需要，迈向高收入国家行列，对发展的需求是全面、巨大和持久的。从体制和制度条件看，我国有中国共产党坚强领导，实行社会主义市场经济体制，能够将社会主义制度优越性和市场经济活力结合在一起，既充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又更好发挥政府作用。从财政、金融体系看，我国财政、金融体系抗风险的韧性强，有足够的政策空间和工具应对疫情冲击和经济下行压力。这是保持我国经济长期向好基本面的有力支撑。

（三）以国内大循环为主体“双循环”新发展格局的重大战略部署。构建基于“双循环”的新发展格局是党中央在国内外环境发生显著变化的大背景下，推动我国开放型经济向更高层次发展的重大战略部署。我国正处于经济转型升级的关键时期，具有以国内大循环为主体的基础和条件。作为拥有近14亿人口的大国，有着巨大的内需潜力。在当前全球需求不足、全球经济增长乏力的情况下，这一巨大的内需潜力将成为促进全球经济复苏的突出亮点。有专家研究指出，未来5至10年，我国产业结构的升级空间还有10个百分点，消费结构的升级空间还有15至20个百分点。面对外部环境深刻复杂变化，我国内需市场继续保持较快增长态势，继续保持不断升级态势，就能够形成强大的经济吸引力，经济发展向好趋势明显。

（四）深化国资国企改革政策的落实落地。党的十八大以来，习近平总书记高度重视国有企业改革工作，多次做出重要指示批示，为推进国资国企工作指明了方向。中央《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）为统领的国企改革“1+N”系列政策的落实落地、《国企改革三年行动方案》的下发实施，为完善以管资本为主的国资监管体制、加强党对国有企业的领导、构建国资监管大格局、混改、优化国有资本布局、提升国有企业竞争力等战略目标的实施，提供了更加清晰明确的路线图。

（五）多重国家战略部署叠加的“虹吸”效应。国家“一带一路”倡议、城市群战略、“两新一重”重大举措（新型基础设施建设，新型城镇化建设，交通、水利等重大工程建设）、新一轮西部大开发战略（2020年5月17日中共中央国务院发布了《关于新时代推进西部大开发的指导意见》）的叠加实施，形成了政策“洼地”，有利于处于乌昌石城市群中心、丝绸之路经济带核心区重要节点的昌吉州吸引大项目、大资本、新技术、高端人才等关键生产要素资源，可以为自治州国资国企改革发展提供更多更优的资源支撑。

（六）区域宏观经济总体向好的趋势没有变。2019年自治区实现地区生产总值（GDP）13597.11亿元，比上年增长6.2%，5年平均增长7.98%。一二三产业的比重变化中，第三产业比重（增加值，下同）达到51.6%，比5年前40.99%的比重增加近11个百分点。城镇居民人均可支配收入达到34664元，5年平均增长8.35%，农村居民人均可支配收入达到13122元，5年平均增长8.51%。同期，自治州实现地区生产总值1324.74亿元，比上年增长6.1%，前5年平均增长4.56%。一二三产业的比重变化中，第三产业比重达到41.95%，比5年前25.98%的比重增加近16个百分点。城镇居民人均可支配收入达到33921元，5年平均增长7.81%，农村居民人均可支配收入达到19215元，5年平均增长5.33%。分析看出，自治区、自治州的经济总体上还是增长态势，第三产业增速快于第一、第二产业，城镇居民、农村居民的可支配收入增速快于GDP增速。与此同时，包括昌吉州在内的自治区新基建、新型城镇化和重大交通基础设施建设已经全面提速，还有近期召开的中央新疆第三次工作座谈会的新机遇。良好的经济环境、社会环境和区域政策环境，为区域国有企业的持续健康发展提供了有力的保障。

二、面临的挑战

（一）我国发展面临诸多困难挑战。当前，世界经济增长低迷，国际经贸摩擦加剧，国内经济下行压力加大，尤其是受全球疫情冲击，世界经济严重衰退，产业链供应链循环受阻，国际贸易投资萎缩，大宗商品市场动荡。国内消费、投资、出口下滑，就业压力显著加大，企业特别是中小微企业困难凸显，金融等领域风险有所积聚，基层财政收支矛盾加剧。受此影响，身处市场与政府之间的国有企业同样受到这些困难和挑战，面临着需求低迷、动力不足、盈利能力和利润水平较大的压力。 

（二）人才短缺的挑战。近年来，一些城市密集出台了大量引进人才的政策措施，引起了所谓的“人才争夺战”。地方之间的竞争尤其是城市竞争从资本领域拓展到人才领域，人才将逐渐超过资本成为最稀缺资源，成为地方政府竞争的主战场。虽然昌吉州及其各县市（园区）也都有吸引人才的优惠政策，但对于西部地区来说，引进高级管理人才、技术人才难度较大，对于国有企业而言更是难上加难。在市场化背景下，如何创新激励机制、优化用人体制机制，以吸引优秀的职业化、专业化人才，将是国有企业实现转型升级、创新发展、高质量发展所必须解决的重要问题。

（三）市场竞争能力不足的挑战。国有企业与其他所有制企业相比，其先天弱势就是决策链条长、运行机制不够灵活，在充分竞争行业，难以与民营企业、股权多元化企业抗衡。而在国有企业向实体经济转型、向市场化转型中，难免不遇到竞争性行业，这是必须面对的问题。一些依靠政策补助的企业，在政策补助“退坡”情况下，已经显现出发展窘境。与此同时，因为竞争力不足，处于减少风险的考虑，不得不投资布局收益率低、运营风险小的行业，因此也限制了国有企业发展空间。

第三章 总体战略

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大、十九届二中、三中、四中、五中全会精神，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚持和加强党对国有企业的全面领导，抓重点、补短板、强弱项，推动监管企业形成更加成熟定型的中国特色现代企业制度和以管资本为主的国资监管体制，促进国有经济布局优化和结构调整，提高国有企业活力和效率，做优做强做大国有资本和国有企业，切实增强自治州国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，为自治州社会稳定和经济发展做出积极贡献。

二、基本原则

（一）深入贯彻上位规划要求。以国家、自治区和自治州国民经济和社会发展规划纲要、《国企改革三年行动方案》为指针，坚持下级规划服从上级规划，同级规划相互协调。

（二）坚持目标导向和问题导向相统一。突出问题导向、结果导向、效果导向，有的放矢，系统集成、协调高效。

（三）战略性与操作性相结合。既要有长远谋划、远期目标，也要明确近期的重点任务、工作目标，做到远近结合，宏观与微观结合。

（四）高质量发展与高标准要求相统一。突出高质量发展，对标一流企业，坚持更高标准、追求更高水平、力争更佳成绩。

三、功能（职责）定位

（一）州国资委的职责定位

州国资委为州人民政府直属特设机构，根据授权，代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责，专司国有资产监管，其职责定位：

1.从自治州经济社会发展的全局高度，明确国有企业总体发展的战略目标和主攻方向，统筹推进国资国企改革、发展、监管和党的建设。

2.建立健全指导监督有效、相互支持有力、沟通协调顺畅、共同有序发展的工作机制，为国有企业改革发展提供良好的监管环境。

3.从整体上谋划国有经济，充分发挥国有经济整体功能。

4.推动构建包括县市（园区）在内的国资监管大格局。

（二）监管企业功能定位

1.发挥经济功能，创造市场价值，奠定企业生存、发展和实现社会价值的物质基础。

2.发挥投资引导功能，培育核心竞争力，增强国有资本的竞争力、创新力、控制力、影响力。

3.贯彻政府意图，弥补市场缺陷，提高公用事业、公共基础设施建设等重要行业和关键领域的安全系数。

四、重构国资监管总体架构

第一级架构：

代表州人民政府履行出资人职责的州国有资产监督管理委员会（州国资委）；

第二级架构：

（1）国有资本投资公司

（2）国有资本运营公司

（代表企业：昌吉州国有资产投资经营集团有限公司）

（3）产业集团公司

（代表企业：昌吉回族自治州粮油购销（集团）有限责任公司、昌吉州文化旅游投资集团有限公司）

第三级架构：

第二级架构企业的出资企业，其中商业一类以混合所有制为主体。如下图：

五、改革发展目标

经过5年的努力，力争实现以下目标：

1.党对国有企业的领导更加坚强有力，基本形成党的领导融入公司治理的制度、机制，党的领导融入公司治理各环节实现制度化、规范化、程序化。

2.国有资本布局结构进一步优化，基本形成国有资本有进有退畅通循环、主责主业清晰突出、层级布局有效压缩、资源配置市场导向的动态国有资本布局结构。

3.资产规模进一步壮大，总资产规模在2020年278.00亿元基础上，增加到2025年的320.00亿元，年均增长3%。

4.盈利能力大幅度提升。监管企业利润总额在2020年9776.55万元基础上，年均增长5%以上。

5.创新能力和市场竞争能力进一步增强，形成一批技术先进、品牌知名、引领产业升级的“创新型”企业，争取1家参股企业实现上市发展。

6.国资监管体制得到进一步完善，形成以管资本为主的国有资产监管体制，实现监管业务与信息化深度融合。　　  

六、总体发展战略核心内容

根据“十四五”国资国企改革的指导思想、基本原则、功能定位和改革发展目标，总的发展战略概括为“1244”战略，即：围绕一个中心，增强两大动力，实施四大战略，完成四大任务。

（一）围绕一个中心

以利润为中心。坚持以利润为中心或价值创造为中心，不断提高国有资本回报能力和效率。

（二）增强两大动力

1.改革推动。不断深化国有企业的市场化改革，激发企业内在的活力，使国有企业成为真正独立的市场竞争主体。

2.创新驱动。千方百计提高企业的创新能力，培育壮大新技术、新产业、新业态、新模式等新动能。

（三）实施四大战略

1.大国资战略。以资本为纽带，归类合并县市（园区）国有资本、国有资源、国有资产，形成合力，提高规模效应。

2.高质量发展战略。以主责主业为方向，兼并重组成长期、成熟期优质企业，高质量延伸产业链、提升价值链。

3.开放合作战略。用开放的思维主动对接各种所有制资本，推进股权多元化，积极参与实施“一带一路”、新时代西部大开发和“两新一重”等重大项目实施，提升国有企业开发开放水平。

4.人才强企战略。以增强国有企业市场竞争力为原则，大胆引进、培养具有市场竞争意识和能力的高层管理人才，打造一支具有忠诚意识、市场思维、创新精神和优秀品行的企业家队伍。

（四）完成四大任务

1.形成以管资本为主的国有资产监管体制。包括形成以管资本为主的国资监管职能转变、分类改革、优化监管手段、构建国资监管大格局、更好发挥国有资本投资、运营公司功能、改进考核评价体系、经营性国有资产集中统一监管等。

2.深化国有企业改革。包括完善中国特色现代企业制度、推进国有资本布局优化和结构调整、深化混合所有制改革、健全市场化经营机制等。

3.促进国有企业发展。包括加快国有企业市场化转型、促进国有企业转型升级、强化投资项目前期科学论证、强化重大项目的落实落地、推动国有企业效率变革等。

4.加强国有企业党的领导和党的建设。包括加强国有企业党的政治建设、推进党建工作与生产经营深度融合、加强国有企业领导班子建设和人才队伍建设、激励企业领导人员担当作为、持续深入推进全面从严治党等。 

第四章 重点工作任务

一、形成以管资本为主的国有资产监管体制

按照向管资本为主转变监管职能的要求，大力推进监管理念、监管重点、监管方式、监管导向等多方位转变，更加注重基于出资关系、更加注重国有资本整体功能，更加注重事中事后、分层分类，更加注重提供质量效益，坚持授权与监管相结合、放活与管好相统一，强化监督协同，防止国有资产流失，切实提高监管的系统性、针对性、有效性。

（一）聚焦管资本深化国资监管机构职能转变。围绕管好资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全等重点，梳理优化州国资委内设机构职责和工作内容，2021初开展已出台规范性文件清理工作，到2022年基本形成科学系统、精简高效的以管资本为主的国资监管制度体系。

（二）完善国有企业功能界定与分类。按照国务院国资委《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》精神，在将国有企业界定为商业类和公益类基础上，依据监管企业及其子企业的作用、现状、核心业务范围，2021年初制定商业类企业细分为商业一类、商业二类的分类指南，到2021年底完成对既有企业、新设企业的分类管理，为因企施策推进改革奠定基础。

（三）优化管资本的方式手段。州国资委对监管企业、监管企业对其重要的子企业全面实行清单管理，2021年初州国资委完成对监管企业的权力和责任清单制定工作，并动态调整优化。监管企业对其重要的子企业的清单管理原则上在2021年底前制定完成。注重通过法人治理结构履职，依法依规、“一企一策”制定完善公司章程，州国资委依据股权关系依法依规向所出资企业委派董事或提名董事人选，通过董事会体现出资人意志。深入开展分类授权放权，针对国有资本投资运营公司、产业集团公司不同特点授权放权。加强事中事后监管，推进信息化与监管业务深度融合，2021—2022年完成与全国国资国企实时在线监管系统对接工作，实现监管信息系统全覆盖。

（四）构建国资监管大格局。统筹抓好全州国有产权界定、产权登记、资产评估、国有资产交易流转监管工作，全面掌握监管国有资产分布状况。统筹组织县市（园区）年度指导监督计划的拟定和实施，推动改革发展任务的研究落实。加强对规划发展、产权管理、财务监管、考核分配、改革重组、资本运作、董事会建设、监督追责、党的建设等工作的专项指导、培训，提高国资监管的能力水平。到2022年基本实现机构职能上下贯通、法规制度协同一致、行权履职规范统一、改革发展统筹有序、党的领导坚强有力、系统合力明显增强的国资监管大格局。

（五）有效发挥国有资本投资运营公司功能作用。推动州国有资产投资经营集团有限公司成为国有资本投资和国有资本运营公司，推动昌吉回族自治州粮油购销（集团）有限责任公司、昌吉州文化旅游投资集团有限公司、昌吉回族自治州园林宾馆有限责任公司成为产业集团公司，到2022年基本形成国有资本投资运营公司、产业集团公司功能鲜明、分工明确、协调发展的国家出资企业格局。

（六）统筹管资本要求改进考核评价体系。对不同功能定位、行业领域、发展阶段的企业实行差异化分类考核，突出全员劳动生产率、净资产收益率等指标，强化质量效益。统筹考虑企业承担的经济、政治和社会责任，将落实自治州决策部署、科技创新、引领战略性新兴产业发展等纳入监管企业负责人经营业绩考核。完善考核目标调整机制，强化行业对标，动态调整考核指标权重，更加突出创新驱动，推动国有企业高质量发展。2021年研究制定更加完善的企业绩效评价办法，研究调整监管企业现有考核评价体系并在试点基础上全面铺开，有效发挥考核评价体系对企业经营发展的全面评价和对标引导作用。

（七）健全协调高效的监督机制。建立协调机制，推进出资人监督和纪检监察监督、巡视监督、审计监督、社会监督等统筹协调，推动各类监督有机贯通、相互协调，提高监督效能。建立健全企业内部监督体系，筑牢防止国有资产流失的第一道防线。严格责任追究，到2022年全面建立起覆盖本委及国有企业的责任追究工作体系和工作机制。强化社会监督，建立健全国有企业信息公开制度，打造阳光国企，到2022年实现信息公开全覆盖。

（八）实现经营性国有资产集中统一监管。落实党和国家机构改革的决策部署，积极推进州直机关和事业单位经营性资产集中统一监管；将尚未纳入州国资委监管的州本级企业国有资产全部纳入国资监管范围。其中，农业科技园区、准东经济技术开发区国有企业在明确州国资委国有出资人基础上，采取委托监管办法委托园区管委会履行监管职责，到2022年全部完成经营性国有资产集中统一监管工作。

二、完善中国特色现代企业制度

坚持和加强党对国有企业的全面领导是重大的政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。把加强党的领导和完善公司法人治理统一起来，建立各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。

（一）把党的领导融入公司治理各环节实现制度化、规范化、程序化。2021年上半年，制定出落实党的领导融入公司治理的实施方案，明确监管企业党委在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式；制定“三重一大”事项权责划分的规定和前置研究讨论重大经营管理事项清单，厘清党委会、监事会、董事会、经理层各治理主体权责边界。

（二）加强董事会建设落实董事会职权。2021年修订、制定监管企业及其子企业（含控股公司，下同）董事会规范运作办法，制定董事会和董事评价办法、外部董事选聘办法和管理制度、外部董事履职指南等。到2022年，监管企业实现董事会应建尽建、配齐建强，独资监管企业中外部董事占多数的目标。到2022年，监管企业重要子企业在实现董事会规范运作基础上，全面依法落实董事会各项权利。

（三）保障经理层依法履行职权。2021年初监管企业及其子企业，要全面建立董事会向经理层授权的管理制度，依法明确董事会对经理层的授权原则、管理机制、事项范围、权限条件等主要内容，充分发挥经理层管理作用。严格落实总经理对董事会负责、向董事会报告的工作机制，强化工作监督。

（四）大力推进管理体系和管理能力现代化。2021年起，开展监管企业对标国内、区内一流企业管理提升活动，充分运用现代管理理念，积极采用信息化智能化方式，推进流程再造，优化资源配置。已经建立的管理体系要在运行中不断优化，保证落地落实。加强各类风险管控，聚焦企业债务风险、投资风险、法律风险，2022年底前各监管企业、重要子企业制定或完善风险控制体系，强化实时监测预警及时排查处置风险隐患。

（五）高度重视企业章程在中国特色现代企业制度建设中的重要作用。按照新时代中国特色国有企业现代企业制度要求依法制定公司章程，适时梳理、评估已制定公司章程中存在的问题并依法修改完善，充分发挥公司章程在公司治理中的基础作用。依照法律法规和公司章程，制定或健全以公司章程为核心的能落地执行的权责体系，清晰明确界定出资人、股东会（包括股东大会，下同）、董事会、经理层、监事会、党组织和职工代表大会的权责，强化权利责任对等，保障有效履职。

三、推进国有资本布局优化和结构调整

围绕服务自治州战略部署，深化供给侧结构性改革，构建“双循环”新发展格局，增强国有经济整体功能，聚焦主责主业发展实体经济，以企业为主体、市场为导向，有进有退，有所为有所不为，创新发展一批、重组整合一批、盘活退出一批，调整优化国有资本布局结构，提高国有资本配置效率。

（一）推动国有资本向重要行业和关键领域集中。按照“有序进退，控制宽度，突出主业，做强做优”原则，加大重组整合县市（园区）供水、供热、燃气、交通等公共服务、公用事业工作力度，整合融合其业务、管理、技术、人才、市场资源，发挥重组整合效能。按照高质量发展要求，加大对新兴产业、高新技术领域的投资力度，有效提升国有资本的产业竞争力。到“十四五”末，国有资本在全州公共服务、公用事业领域的比重达到三分之一以上，国有企业在高科技领域的“显示度”、“话语权”有明显提高。

（二）壮大优质高效的国有资产。在主责主业范围内，收购兼并州内优质文化、旅游、非常规油气等优势资源。紧盯州内重大项目，主动争取成为州内重大项目投资主体，借助政策鼓励与资源倾斜支持，获得产业快速发展。加大优质项目储备力度，积极开展招商合作，充分发挥合作企业市场化和专业化运作优势。深化投前行业、政策、投资组合策略研究，合理安排财务型投资、战略型投资与未来产业投资的投资比例和资本结构，减少盲目性，增强科学性，提高财务稳健性和可持续能力，提升投资回报率。“十四五”期间新增投资、新上项目的劳动生产率、净资产收益率等企业发展指标比“十三五”有较大幅度提高。

（三）清理退出不具备优势的非主营业务和低效无效资产。建立完善监管企业及其子企业主业和投资项目负面清单动态调整机制，引导企业投资方向。从“战略匹配”、“经营业绩”“运营质量”等多维度梳理不具备竞争优势、缺乏发展潜力的企业和低效无效资产，列出清单，到2022年完成存量清退处置。深入推进“僵尸”企业处置工作，开展亏损子企业专项治理，到2022年全面完成处置治理任务。

四、积极稳妥深化混合所有制改革

按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，坚持因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，积极稳妥深化混合所有制改革，支持国有资本与集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合，推动混合所有制改革从“混”向“改”的深度转变。

（一）分层分类深化混合所有制改革。2021年上半年制定关于深化国有企业混合所有制改革的具体指导意见。积极推进昌吉回族自治州粮油购销（集团）有限责任公司、园林宾馆为代表的商业一类产业集团公司及其子企业的混合所有制改革，积极推进以州国有资产投资经营集团有限公司为代表的国有资本投资运营公司出资企业中商业一类子企业的混合所有制改革。稳妥推进商业二类子企业混合所有制改革，保持国有资本控股地位。

（二）合理设计和调整优化混合所有制企业股权结构。根据不同企业功能定位，通过混合所有制改革积极引入高匹配度、高认同感、高协同性的战略投资者，引资、引智（人才、技术）、引资源相结合。制定完善混合所有制企业员工持股的操作性文件，规范操作流程，明确定价机制，建立健全股权流转和退出机制。2021年起，监管企业新增混合所有制改革项目实施评估制度，“一企一策”制定方案，成熟一个推进一个，优化混合所有制企业股权结构。

（三）大力推动国有企业改制上市。支持和引导国有控股企业加快股份制改造，引入持股比例5%以上的战略投资者参与公司治理，积极发挥国有股东作用，加大参股拟上市公司培育力度，力争“十四五”期间新增1～2家参股公司上市发展，提高国有资本在资本市场的影响力和保值增值能力。

（四）推动国有资本开放性市场化重组。支持监管企业与央企、自治区及其他省级国企“攀高枝”，通过市场对接、政府牵线进行合作。支持监管企业充分运用新一轮西部大开发、“一带一路”倡议机遇走出昌吉，跨地区、跨所有制发展，在更大范围配置资源，在更高水平进行发展，“走出去”战略在“十四五”期间有实质性突破。

（五）推动混合所有制企业深度转换经营机制。严格落实混合所有制企业董事会各项法定权利，不违规干预企业日常经营活动。支持混合所有制企业全面建立灵活高效的市场化经营机制，在劳动、人事、分配三项制度改革上率先取得突破。支持运行规范的国有持股比例低于50%的国有相对控股混合所有制企业，依据法律法规和公司章程实施更加市场化的差异化管控。

五、健全市场化经营机制

尊重市场经济规律和企业发展规律，紧紧围绕激发活力、提高效率，切实深化劳动、人事、分配三项制度改革，破除利益固化的藩篱，真正实现管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减。

（一）强化国有企业市场主体地位。强化以利润为中心的国有企业财务刚性约束，在市场竞争中优胜劣汰。改变行政化管理思维和方式，强化资本纽带关系，维护企业法人财产权和经营自主权。开展“总部机关化”专项治理，2021年起，监管企业及其子企业对企业发展战略、机构设置和制度建设情况进行全面梳理、调整和完善，加快形成反应灵敏、运行高效、充满活力的市场化经营机制。

（二）完善经理层成员任期制和契约化管理。2021年起，监管企业及其子企业经理层成员全面实行任期管理，签订聘任协议和业绩合同，按照约定严格考核、实施聘任或解聘、兑现薪酬。支持商业类子企业按照市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出原则，加快推行职业经理人制度。

（三）完善市场化薪酬分配机制。2021年起，调整优化工资总额管理的方式，商业一类和符合条件的商业二类国有企业工资总额实行备案制管理，实施周期预算管理。对当期收益难以确定的国有企业，支持其建立与行业特点相适应、更具灵活性和市场竞争力的工资总额动态调整机制。深化监管企业内部分配制度改革，到2022年，建立健全按业绩贡献决定薪酬的分配机制，一岗一薪、易岗易薪，破除平均主义和“高水平大锅饭”。与此同时，建立具有市场竞争优势的核心关键人才薪酬制度，推动薪酬分配向作出突出贡献的人才和一线关键苦脏累险岗位倾斜。

（四）灵活开展多种方式的中长期激励。支持监管企业结合实际情况，统筹运用包括骨干员工持股在内的各类中长期激励政策，强化业绩考核和激励水平“双对标”，实现激励与约束的统一。鼓励商业一类国有企业以价值创造为导向，聚焦关键岗位核心人才，建立超额利润分享机制。支持监管企业制定管理层跟投制度，对从事新产业、新业态、新商业模式的混合所有制企业管理层按照风险共担、利益共享原则在企业设立时实施跟投，其中对投资风险较大的项目在项目公司设立时实施强制跟投。

六、推动新时代国有企业高质量发展

加快市场化转型步伐，夯实实体经济转型能力，提高企业可持续发展能力。坚持效率导向、价值导向，实现企业整体效率提升。转变企业发展方式，推动新技术、新产业、新业态深入发展，实现国企提质增效，奠定国有企业改革发展的物质基础。

（一）加快国有企业市场化转型。从根本上将“我是国企”的思维转变为“我是市场竞争主体”的思维。2021年起，国有企业中的商业一类企业要结合经营管理、市场竞争实际，对标同类企业，制定“三年竞争力提升计划”并付诸实施，千方百计提高国有企业参与市场竞争的能力。

（二）促进国有企业转型升级。从延伸产业链、价值链开展，策划实施一批重要的创新示范工程项目，支持昌吉回族自治州粮油购销（集团）有限责任公司发挥粮食收储核心竞争力优势，向粮食精深加工行业高质量扩张、全产业链发展，打造新疆粮食行业的上市公司。推动园林宾馆发挥品牌、管理优势，鼓励实施“品牌+管理”的无形资产有偿输出，打造园林宾馆的“金字招牌”。具备产业链延伸条件的商业一类国有企业，要在“十四五”初期制定出产业提升计划，产业提升计划列入对监管企业的考核指标。 

（三）强化投资项目前期科学论证。统筹国有资本投资项目，加强投资项目管理，2021年开始，监管企业都要按照“投资实施一批、 筛选储备一批、市场考察一批”的要求建立投资项目储备制度，进一步完善现有的投资管理制度。对拟投资的新上项目、股权投资项目、兼并重组项目都要落实专家论证制度，防止“拍脑袋”决策而造成不必要的投资风险。

（四）强化重大项目的落实落地。2021年开始，梳理尚未投资实施的项目，对发展前景不明、投资回收期长、建设资金不落实、投资风险明显较大的项目经科学论证后及时终止、止损；对经论证符合产业政策、企业发展规划、市场前景好、预期效益显著的投资项目，则应加快实施进度，列出项目推进计划，尽快建成并发挥作用。提高发现重大项目的敏锐力、判断力，着力实施符合昌吉州决策部署的新基建、新型城镇化和重大交通基础设施建设“两新一重”大项目，使“两新一重”大项目成为“十四五”国企发展的新引擎。

（五）推动国有企业效率变革。监管企业及其子企业，尤其是商业一类企业要突出以利润为中心，坚持效率导向和价值导向，在产品生产和服务提供、企业运营等方面，尤其是降本增效方面下功夫，不断提高企业的技术效率、资源配置效率和管理效率，实现企业整体效率提升。2022年前梳理完成不利于企业市场化运作、掣肘效率提升的制度、规定，降低制度成本，提升运营效率。

（六）营造国有企业家健康成长环境。结合中共中央国务院关于营造企业家健康成长环境的有关精神，2021年，出台营造国有企业家健康成长环境，弘扬优秀企业家精神的意见。营造鼓励创新、宽容失败的文化和社会氛围，对国有企业家以增强国有经济活力和竞争力等为目标、在企业发展中大胆探索、锐意改革所出现的失误，只要不属于有令不行、有禁不止、不当谋利、主观故意、独断专行等情形者，要予以容错，为担当者担当、为负责者负责、为干事者撑腰。

七、加强国有企业党的领导和党的建设

坚持和加强党的全面领导，牢牢把握新时代党的建设总要求，推动国有企业党建工作与生产经营深度融合，充分发挥国有企业的政治优势，以高质量党建引领高质量发展，以企业改革发展成果检验党组织工作成效。

（一）加强国有企业党的政治建设。建立完善“第一议题”制度，明确国有企业各级党组织要把学习贯彻习近平总书记重要讲话和重要指示批示精神作为“第一议题”。建立完善跟进督办制度，健全国有企业贯彻落实党中央重大决策部署的机制。 建立国有企业践行不忘初心、牢记使命长效机制，以党的政治建设为统领，完善国有企业坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度。

（二）推进党建工作与生产经营深度融合。坚持把提高企业效益、增强企业竞争力、实现国有资产保值增值作为国有企业党组织工作的出发点和落脚点，开展党建工作责任制考核，积极推进党建责任制和生产经营责任制有效联动，找准基层党组织服务生产经营、联系职工群众、参与基层治理的着力点，切实发挥好基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。

（三）加强国有企业领导班子建设和人才队伍建设。坚持国有企业领导人员对党忠诚、用于创新、治企有方、兴企有为的“20”字标准，健全党管干部、党管人才、选贤任能制度，建立区别于党政领导干部、符合市场经济规律和企业家成长规律的国有企业领导人员综合考核评价办法。积极探索企业领导人员市场化选拔、考核和激励机制，2021年初，出台加强国有企业经营管理人才队伍建设的指导意见。推进企业领导人员交流，加大优秀年轻企业领导人员培养选拔力度。健全人才培养、引进、使用机制，重点抓好企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才及特殊领域紧缺人才队伍建设。

（四）激励企业领导人员担当作为。弘扬企业家精神，依法保护企业家合法权益，大力宣传优秀企业家的先进事迹和突出贡献，营造尊重和激励企业家干事创业的良好氛围。采取更为市场化的方式对企业家教育培养、管理服务、正向激励。对敢于负责、勇于担当、善于作为、实绩突出的企业领导人员，给予更大力度的物质激励和精神激励。落实“三个区分开来”要求，坚持公私分明、功过厘清，制定尽职合规免责事项清单，对程序合规的投资、混改、重组、资产交易等产生的正常损失，按商业原则公平判断是非，以较长周期客观综合评价功过。

（五）持续深入推进全面从严治党。完善和落实全面从严治党责任制度，推动党委主体责任、书记第一责任人责任和纪委（纪检监察组）监督责任贯通联动、一体落实。加强对制度执行的监督，加强对企业关键岗位、重要人员特别是主要负责人的监督，强化对权力集中、资金集中、资源富集、资产聚集的重点部门和单位的监督，突出“三重一大”决策和重点经营环节的监督。严格落实中央八项规定及其实施细则精神，坚决反对“四风”。持续加大国有企业反腐败力度，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制。 

第五章 保障措施

保障州国资委“十四五”发展规划有效实施，要在州党委、州人民政府的坚强领导下，更好履行本委职责，最大程度地激发国有企业为主体的活力和创造力，形成国资监管全系统的强大合力。

一、加强组织领导

州国资委成立以主要领导为组长、分管领导为副组长，监管企业党委书记（董事长）、科室负责人为成员的 “十四五”发展规划实施领导小组，领导小组统一指导、协调、督促检查规划实施的各项工作。层层分解、落实规划任务，明确责任主体、责任人、具体工作任务、工作内容、工作目标、完成时点。制定规划实施的考核评价办法，强化对监管企业负责人规划完成情况的考核，将规划任务纳入企业责任人年度目标、任期目标考核，调动企业负责人干事创业积极性、主动性、创造性。

二、健全规划体系

加强本规划与国家、自治区、自治州相关规划的衔接，强化本规划对监管企业规划编制和调整、完善工作的指导作用，各监管企业的规划应当与本规划相协调，确保总体要求一致，形成以本规划为指导，各监管企业规划定位明晰、功能互补、统一衔接的国资国企改革与发展规划体系。 加强规划的动态管理和跟踪分析，保持规划的开放性、动态性和适应性。适时开展阶段性规划评估，将预期的目标和实际的结果加以比较，对规划任务落实情况、阶段性目标的实现程度进行全面分析，不断纠偏，以保障规划的科学性，更好地发挥其引导和调控功能。适时开展对规划执行情况的检查。

三、加强政策支持

本规划所提目标任务，主要依靠发挥市场的基础性作用完成，但仍需要强有力的政策支持。认真研究梳理壮大发展自治州国有经济需要解决的问题及时向州党委、州人民政府汇报，争取其在资源变资产、资产变资本、配置公共资源等新增有效国有资产方面的支持。紧盯国家产业布局调整、产业支持政策和财政支持政策的发布，千方百计争取大项目、大资金，把依靠政策促进国有企业发展的作用最大化。

四、强化资金保障

切实加强对监管企业及其子企业资本结构规划与管理，合理设定企业资产负债率和资产负债结构，在强化资产约束基础上，建立融资与投资、资产变现、盈利、收益在时间、空间上相匹配的投融资运行机制。夯实融资拓展基础，打造直接融资与间接融资相配合、近中远期融资相呼应的多层次融资体系，在保障融资安全基础上满足投资发展需要。深化投前行业、政策、投资组合策略研究，合理安排财务型投资、战略型投资与未来产业投资的投资比例和资本结构，减少盲目性，增强科学性，提高财务稳健性和可持续能力，提升投资回报率。

五、加强国资委自身建设

强化理论武装,深入学习中国特色社会主义理论，特别是习近平新时代中国特色社会主义思想，教育引导干部坚定理想信念。不断加大培川力度，有计划分批次组织干部参加各级岗位培训和业务培训,努力打造一支高素质专业化队伍。坚持问题导向，以攻坚克难的精神和改革创新的办法，通过对关键环节的改革突破，带动整体工作创新发展。严明纪律刚性约束，坚持内外监督相结合，教育干部严守政治纪律、廉政纪律。努力打造一个政治坚定、清正廉洁、业务精通、担当有为的领导班子，建设一支忠于党、善学习、懂专业、有作为的干部队伍。

附录 ： “十四五”时期国资国企改革发展量化指标

附录： “十四五”重大项目规划表