为落实“争当稳定的派头兵、争做发展的先行者”目标要求和区、州党委关于卫生与健康工作决策部署，加快推进“健康昌吉”建设。3月16日至26日，州政府派出考察组，对内地部分地区的医改工作进行考察学习，在充分借鉴内地先进经验基础上，结合国家、自治区卫生与健康大会和深化医药卫生体制改革会议精神，先后组织讨论修改11次，形成了《关于推进医疗卫生事业改革发展加快健康昌吉建设的实施意见》（征求意见稿，以下简称《实施意见》），并在广泛征求7县（市）和21家相关单位意见建议后，对《实施意见》进行了多轮修改完善。7月29日，马雄成州长专题听取了《实施意见》的具体情况汇报，并就完善县域医共体建设，建立县乡村一体化服务模式、实行公立医院编制备案制、医管中心机构的成立、健全援疆帮扶机制等4个方面内容进行了重点指示，起草组按照要求迅速对《实施意见》进行了修改完善，并报请自治州第十五届人民政府第三次常务会议审议。现就有关情况说明如下：

一、起草依据

1.《自治区关于全面深化医药卫生体制改革的实施意见》（新政办发〔2015〕100号）；

2.《印发贯彻国务院深化医药卫生体制改革领导小组关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见的实施方案的通知》（新政办发〔2017〕100号）；

3.《“健康新疆2030”规划纲要》；

4.《自治区关于印发丝绸之路经济带核心区医疗服务中心建设规划的通知》（新政发〔2017〕41号）；

5.《昌吉州医疗卫生事业发展第十三个五年规划》；

6.自治区卫生健康大会精神尤其是陈全国书记重要讲话精神和自治区医疗卫生体制改革工作会议精神以及相关决策部署。

二、框架结构

包括总体要求、重点任务、保障措施等3大部分。

（一）总体要求。明确了指导思想、基本原则、主要目标3项内容。主要目标是：到2020年，医药卫生领域体制机制创新取得突破性进展，医疗卫生服务水平和服务能力显著提升，以疾病诊疗、中医医疗康复、特色康养为核心，覆盖全州、辐射周边地区的三大区域性卫生健康服务中心初步建成，内涵丰富、结构合理，满足各族群众多层次、多样化需求的医疗卫生服务体系基本形成，全州人均预期寿命高于自治区平均水平，婴儿死亡率低于17‰，孕产妇死亡率低于30/10万。

（二）重点任务。共涉及着力构建“三个中心”区域卫生健康服务中心格局、深化医药卫生体制改革、鼓励和支持社会力量办医、加强医疗卫生人才队伍建设、推进医疗卫生信息化建设5大类10个方面33项具体任务。

（三）保障措施。包括强化组织领导、强化经费保障、强化宣传引导、强化政策配套等。为确保各项任务落实到位，《实施意见》最后还确定了20个配套文件及其起草牵头单位、配合单位和完成时限。

三、需说明的重点问题

《实施意见》重点任务中涉及的33项具体任务目标多数为国家、自治区规定动作，还有一部分是考察组根据国家、自治区卫生健康大会和医改工作会精神，借鉴内地先进做法经验和自治州实际创新提出的，现重点汇报说明如下：

1.关于构建“三个中心”区域卫生健康服务中心。“三个中心”区域卫生健康服务中心是指全力打造疾病诊疗、中医医疗康复、特色康养医疗服务中心，这是我们根据丝绸之路经济带核心区医疗服务中心“一主、两次、多点布局”的空间布局对昌吉州的定位要求，以及医疗卫生发展趋势，结合自治州医疗卫生资源实际提出的符合我州州情特色的任务目标。主要是通过调整优化床位结构和布局、加强重点专（学）科建设、强化交流协作、推进中医民族医药发展、促进医疗与康养产业融合等方式来构建三大区域医疗服务中心，其前提就是：科学制定、合理调整区域医疗卫生规划和医疗机构设置规划，从严控制公立医院数量和床位规模建设标准。这既不会造成医院的盲目扩张，也有效控制了床位数标准，对提升医疗卫生资源利用率有着积极作用，是我州医疗卫生事业发展的一个必然趋势。

2.关于第8条医疗联合体建设。按照陈全国书记在全区卫生与健康大会上提出“组建政府主导的多层次、广覆盖、无盲区的医疗联合体”的要求，我们在任务中首先提出实行城市医联体、县域医共体、跨区域专科联盟、远程医疗协作网等四种组建形式的医疗联合体，并结合我州基层医疗卫生机构激励机制不健全，基层基本医疗服务范围严重萎缩、服务能力严重下降、业务量大幅减少的实际，在任务中重点强调了建立县带乡、乡带村“三位一体”的县域医共体，并明确提出：“在玛纳斯县、阜康市试点，在保证乡镇卫生院公益性质不变、履行职能不变、资产归属不变、财政投入机制不变的前提下，参照二级医院管理模式，实行县（市）公立医院对乡镇卫生院的人事、财务、设施建设、日常医疗和运营同质化管理，并由县（市）公立医院推选乡镇卫生院院长报经本县（市）卫计委党委审核任命，实现共享、共赢、共同发展目标。同时，开展乡镇卫生院对村卫生室同质化管理试点”的任务要求。这是我们借鉴内地二级医院延伸举办、托管乡镇卫生院的成功经验的基础上提出的一种县域医共体建设模式，这种模式能更好的推进医疗卫生资源下沉、提升基层医疗资源利用率、提高基层服务能力和服务水平，也是解决当前我州基层医疗卫生机构发展活力不足、动力不够最有效措施。同时，为确保这种医共体模式建设取得实效，实现基本医疗和基本公共卫生服务覆盖最后一公里、最远一家人的目标，我们还分别在《实施意见》的29条和34条中，提出了“推进村卫生室标准化建设”和“建立援疆医生与在院医生结对帮带的目标考核管理机制，加大援疆工作对乡镇卫生院和村卫生室的支持力度”的任务目标，进一步提升村级卫生健康服务能力。

3.关于第10条鼓励医师多点执业。我们提出：实行执业医师多点执业备案管理，鼓励公立医院医师优先到基层医疗卫生机构、非公立医疗机构多点执业。这是根据国家卫计委、发改委、人社部、中医药管理局和中国保监会等5部门《关于推进和规范医师多地点执业的若干意见》（国卫医发〔2014〕86号）文件精神提出的，我州近年来也在逐步推行，这既能促进医疗卫生人才合理流动，也有利于推进社会力量办医，有利于提升基层医疗卫生服务能力。推行医师多点执业的同时，我们还要加强对多点执业医师临床用药行为监管，防止造成滥用药等违规医疗行为的现象。

4.关于第11条理顺医院与政府关系。因为明确政府和医院的责权关系，调整权责缺位、越位、错位的状况是公立医院改革的关键。陈全国书记在自治区卫生与健康大会上明确提出“正确处理好政府和市场的关系，明晰地方各级政府医药卫生管理事权，实施政事分开、管办分开，推进医院管理模式和运行方式转变”，而通过单独成立医疗管理机构厘清政府责任、推进政事分开和管办分开，在内地是一种较为普遍的做法，特别是三明市已经有了很成功的经验。自治区近期也成立了医管中心，并将单独成立医疗管理机构纳入对各地（州、市）医改考核内容之中。结合内地成功经验和自治州实际，以及自治区《印发贯彻国务院深化医药卫生体制改革领导小组关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见的实施方案的通知》（新政办发〔2017〕100号）要求，我们提出“组建公立医院管理委员会，统筹履行政府办医职责，行使公立医院举办权、发展权、重大事项决策权、资产收益权等，负责公立医院重大项目实施、财政投入、院长选聘、运行监管，以及公立医院章程和发展规划的审议。公立医院管理委员会下设公立医院管理中心，作为管理委员会日常办事机构，负责公立医院固有资产管理监督、保值增值、现代医院管理制度建设、医院绩效考核评价、医疗服务质量管理、教育培训和人才队伍建设等工作”，这样既可以使政府把主要精力放在管方向、管政策、管引导、管规划、管评价上，也有利于推动医院自身发展，有利于健全现代医院管理制度，也是我们落实中央、自治区要求的具体体现。

5.关于第13条逐步落实公立医院运营管理自主权。陈全国书记在全区卫生与健康大会上指出“政府要减少对医院人事编制、科室设定、岗位聘任、收入分配等方面的直接管理，给医院相对独立的运营自主权，为医院发展增活力、添动力”，自治区《印发贯彻国务院深化医药卫生体制改革领导小组关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见的实施方案的通知》（新政办发〔2017〕100号）也明确提出“坚持公立医院综合改革方向，推进县级公立医院去行政化，逐步取消医院行政级别。完善公立医院法人治理结构，落实内部人事管理、机构设置、收入分配、副职推荐、中层干部任免、年度预算执行等自主权”。基于这些，我们按照“党管干部”的原则，在《实施意见》中提出“在试点先行、取得经验的基础上，推进公立医院去行政化，逐步取消医院行政级别。构建公立医院法人治理结构体系，建立公立医院理事会，充分发挥公立医院党委领导核心作用，实行党委领导下的理事会领导机制和理事会领导下的院长负责制。完善公立医院法人治理结构，落实内部人事管理、机构设置、收入分配、副职推荐、中层干部任免、年度预算执行等自主权”的任务目标，这是内地各省市较为普遍、较为成熟的做法，符合中央、自治区相关规定，同时采用试点先行的方式，也不会在社会造成任何不利的影响，具有可操作性和可行性。

6.关于第14条深化编制和人事制度改革。目前，公立医院在人事改革中面临的一个难题就是事业编制问题，数十年传统的人事管理，严重的束缚了人员的流动，抑制了竞争，一定程度上也制造了以“身份”区分待遇的不公，不符合市场经济体制要求。陈全国书记在全区卫生与健康大会上明确提出了“全面推行聘用制，形成能进能出的灵活用人机制，放活医疗卫生人才”的要求。实行公立医院编制备案制，医院可按照精简、高效、科学、合理的原则，自主招聘人员，有利于形成人员能进能出、职务能升能降的灵活用人机制，有利于逐渐让医务人员从单位人变成社会人，为医生自由执业提供保障。

7.关于第15条建立符合行业特点的薪酬制度。习近平总书记在全国卫生健康大会、陈全国书记自治区卫生健康大会上都指出“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”。我们在《实施意见》中提出：实行绩效工资制度，将医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后剩余部分主要用于人员奖励，这是深化医药卫生体制改革和事业单位收入分配制度改革的一项重要内容，也是符合国家、自治区关于公立医院改革要求的一个关键举措，对调动广大医务人员的积极性、主动性、创造性，推动自治州医药卫生改革取得突破有着极其重要的意义。

8.关于第16条完善公立医院考核评价体系。主要包括完善公立医院绩效考核和医院工作人员绩效考核两方面内容，并分别将这两项考核结果与医院的财政补助、医保支付、薪酬总量挂钩，与科室和工作人员的岗位聘用、绩效分配、晋级晋职、个人薪酬挂钩。这是与公立医院薪酬制度改革相辅相成、不可缺少的必要措施，主要目的是建立与公立医院功能定位相适应的目标绩效考评体系，切实发挥综合考核评价的引导和激励作用，引导公立医院回归公益性。

9.关于鼓励和支持社会办医。我们按照国家、自治区相关要求，根据自治区《关于加快发展社会办医的实施意见》（新政办发〔2016〕6号），重点从加强规划引导、优化社会办医环境、加强社会办医政策扶持三个方面，明确了社会办医院规划空间，放宽了社会办医准入条件，减少了审批环节，并从财税、土地、医保、价格等方面明确了相关扶持政策。其中，规划引导和优化社会办医环境的内容都是国家、自治区明确要求的；相关财税、土地、医保、价格等扶持政策，是我们以国家、自治区关于发展社会办医的任务要求为基础，借鉴内地经验，结合自治州实际提出的，并已征求了相关单位的意见建议。既不违背相关政策规定，也有利于推进自治州社会办医，是转变卫生发展方式、优化卫生资源配置的重要举措，也是增加卫生资源供给，满足群众多样化、多层次医疗卫生服务的重要途径。

10.关于第30条设立医疗卫生人才培养专项基金。我们依据《自治州引进高层次紧缺人才暂行办法》（昌州党办〔2013〕24号），充分借鉴了福建省的先进经验，在《实施意见》中提出：设立医疗卫生人才培养专项基金，建立以政府为主导，社会、用人单位相互配合的多元投入机制，各级财政部门将卫生人才培养经费纳入预算，二级以上公立医院每年在事业发展基金中提取不低于5%的资金作为人才建设专项经费，纳入本单位预算管理的任务要求。其主要目的就是通过人才培养专项基金的设立，加强高层次人才的引进和培养，调动医疗卫生学科带头人和拔尖人才开展科研项目、培养技术骨干的积极性，全面提升我州医疗卫生服务能力。