一、矿业权的物权属性

(一)物权属性的明确矿业权是“公法化”的私权。2020 年颁布实施的《中华人民共和国民法典》第三百二十九规定,依法取得的探矿权、采矿权受法律保护,该规定明确了矿业权的用益物权属性。新《矿产资源法》第二十二条对矿业权的物权属性进一步强化,明确了设立矿业权的,应当向矿业权出让部门申请矿业权登记,符合登记条件的,矿业权出让部门应当将相关事项记载于矿业权登记簿,并向矿业权人发放矿业权证书。矿业权变更、转让、抵押和消灭的,应当依法办理登记。矿业权的设立、变更、转让、抵押和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力。自然资源部于2025年3月17日发布的《自然资源部关于<中华人民共和国矿产资源法实施条例(征求意见稿)>》(未生效)第十四条进一步明确了矿业权的设立、变更、转让、抵押和消灭,自记载于矿业权登记簿时发生效力。矿业权登记簿应当记载:矿业权的范围、面积和矿种等自然状况;矿业权的主体、取得方式、期限等权属状况;涉及矿业权抵押、查封等权利限制事项;国务院自然资源主管部门规定的其他事项。矿业权证书是矿业权人享有该矿业权的证明,包括探矿权证书和采矿权证书。若出现矿业权证书与矿业权登记簿记载不一致,除有证据证明矿业权登记簿确有错误的外,以矿业权登记簿为准。使得矿业权作为一种用益物权,其权利的取得及变动更加明确和规范,矿业权人的合法权益得到了更有力的保障。(二)物权登记与行政许可的分离新《矿产资源法》在旧《矿产资源法》规定的基础上进行革新,实行矿业权物权登记与矿产资源勘查、开采行政许可相分离的制度。为保护矿业权人的合法权益,新《矿产资源法》第二十二条设立了矿业权物权登记管理制度。同时,兼顾矿政管理机关对矿产资源勘查、开采行为的行政管制,新《矿产资源法》第三十三条规定,矿业权人取得矿业权后,进行矿产资源勘查、开采作业前,应当按照矿业权出让合同以及相关标准、技术规范等,分别编制勘查方案、开采方案,报原矿业权出让部门批准,取得勘查许可证、采矿许可证。该规定在旧《矿产资源法》的基础上将矿业权的物权与勘查、开采行政许可进行了分离,使得矿业权证书作为物权凭证,勘查许可证、采矿许可证作为行政许可凭证,二者的法律属性和功能得到了清晰的区分,非依法律规定,非经法定程序,矿证管理机关不得随意注销矿业权人的矿业权证书,不得随意剥夺矿业权人的物权,避免了以往“一证载两权”带来的诸多问题。

二、勘查、采矿许可证的行政许可属性

(一)行政许可的必要性

矿产资源的勘查和开采涉及国家资源的合理利用、生态环境保护以及公共安全等诸多方面,因此需要通过行政许可来进行严格管理和控制。新《矿产资源法》第三十三条规定矿业权人必须在取得勘查许可证、采矿许可证后,才能进行相应的勘查、开采作业。有助于确保勘查、开采活动符合国家的法律法规的规定、产业政策以及环境保护要求,防止无序开发和资源浪费。

(二)勘查、开采方案的审批

矿业权人在申请勘查许可证、采矿许可证时,需分别编制勘查方案、开采方案,报原矿业权出让部门批准,方可取得勘查许可证、采矿许可证。勘查、开采方案应符合相关标准和技术规范,包括勘查、开采的方法、技术、设备,以及矿区生态修复等内容。根据自然资源部于2025年5月16日发布的《自然资源部关于<关于矿产资源勘查开采许可管理有关事项的通知>(征求意见稿)》(未生效)第一项【勘查方案的编制评审】的要求,勘查方案包含勘查工作部署、主要工作方法手段等内容。石油、天然气等油气矿产资源勘查方案编制应当符合探采合一管理要求。第五项【开采方案的编制评审】的要求,开采方案包含开采区域、开采矿种(含共伴生矿种)、开采方式、资源合理开发利用等内容。对共伴生资源综合利用有特殊要求的,按有关规定办理。第六项【矿区生态修复方案的编制评审】的要求,矿区生态修复方案应当明确生态修复目标任务、工程布局、技术措施、时序安排、保障措施等内容。经评审通过的矿区生态修复方案,按有关规定需要修编的,应及时修编方案并报具有审批权限的自然资源主管部门备案。自然资源主管部门对勘查、开采方案进行备案审查,确保其科学性、合理性和可行性,从而保障矿产资源的合理开发和可持续利用。

(三)行政许可的动态管理

勘查许可证、采矿许可证的有效期和续期规定,体现了行政许可的动态管理特性。例如,新《矿产资源法》第二十四条规定,探矿权的期限为五年,最多可续期三次,每次续期为五年;采矿权的期限结合矿产资源储量和矿山建设规模确定,最长不超过三十年。在许可证有效期内,矿业权人需按照批准的方案进行勘查、开采,并接受自然资源主管部门的监督检查。如需重大调整勘查、开采方案,还需重新报批,根据《自然资源部<关于矿产资源勘查开采许可管理有关事项的通知>(征求意见稿)》(未生效)第一项的要求,勘查方案需要重大调整的(具体指新增钻探或坑探方法手段),探矿权人应当调整勘查方案,提交具有审批权限的自然资源主管部门评审并公告结果;第五项的要求,开采方案重大调整是指采矿权变更开采区域(拟变更开采区域内不涉及资源储量或采矿工程的除外)、变更主要开采矿种和变更开采方式;第六项的要求,涉及开采方案重大调整的,应当重新编制矿区生态修复方案报具有相应审批权限的自然资源主管部门批准。这种动态管理机制能够根据实际情况及时调整勘查、开采活动,确保其始终符合国家的要求和规定。

三、矿业权的物权属性与勘查、开采行政许可的关系

(一)相互独立又相互关联

矿业权的物权属性与勘查、开采行政许可是相互独立的。矿业权的物权登记确立了矿业权人的用益物权,使其对矿产资源享有占有、使用和收益的权利。而勘查、开采行政许可则是对矿业权人勘查、开采行为的合法性确认,是对矿业权行使过程中的具体行为进行规范和管理。二者虽然独立,但又紧密关联。矿业权人只有在取得矿业权并获得相应的勘查、开采许可证后,才能合法地开展勘查、开采活动。

(二)共同保障矿产资源合理利用

矿业权的物权属性保障了矿业权人的合法权益,使其能够稳定地投资于矿产资源勘查和开采。而勘查、开采行政许可则通过对勘查、开采行为的规范和监管,确保矿产资源的合理利用和生态环境的保护。二者共同作用,既保护了矿业权人的利益,又维护了国家的资源安全和公共利益。

四、新制度对矿业的影响

(一)优化矿业权配置。新《矿产资源法》全面推进竞争性方式出让矿业权,将矿业权出让纳入统一的公共资源交易平台体系。有助于优化矿业权配置,提高资源配置效率,吸引更多社会资本进入矿业领域。同时,物权登记与行政许可的分离,使得矿业权的流转更加规范和透明,进一步促进了矿业市场的健康发展。

(二)促进矿业权人合法权益保护。物权登记制度的确立,明确了矿业权的物权属性,使得矿业权人的合法权益得到了更有力的保障。在勘查、开采过程中,矿业权人只需按照批准的勘查、开采方案进行作业,无需担心因行政权力的不当干预而失去矿业权。这种稳定的预期有助于矿业权人加大投入,提高勘查、开采的技术水平和效率。

(三)推动矿业可持续发展。勘查、开采行政许可制度,要求矿业权人在勘查、开采过程中必须遵循相关标准和技术规范,注重生态环境保护,有助于推动矿山企业向绿色、低碳、合规、可持续方向发展,减少矿业活动对环境的影响。同时,新《矿产资源法》还建立了矿区生态修复制度,明确了矿业权人的生态修复义务,进一步促进了矿业与生态环境的协调发展。